انسداد و گشایش در سیاست‌های پناهندگی اروپا

«موج مهاجران و پناهندگان از شمال آفریقا به اروپا ادامه دارد»، «کشتی حامل پناهجویان در ساحل ایتالیا غرق شد و شماری از پناهجویان جان خود را از دست دادند»، «ده‌ها پناهجو به هنگام تلاش برای رسیدن از ترکیه به یونان بازداشت شدند»، ... این‌ها خبرهایی هستند که در سال‌های اخیر به‌تکرار تیتر رسانه‌های اروپا را ساخته‌اند و به این یا آن میزان معضل مهاجرت، ریشه‌های آن و سیاست مهاجرتی و پناهندگی اتحادیه اروپا را در کانون بحث‌ها قرار داده‌اند.

در سراسر جهان ۲۰ میلیون نفر در حال مهاجرت و آوارگی‌اند که مقصد دستکم ۵ میلیون نفر آنها اروپاست. یکی از شاخص‌های جهانی‌شدن در قرن بیست و یکم همین جابه‌جایی‌های اجباری انسان‌هاست که از نظر کمیسیاریای عالی پناهندگی سازمان ملل متحد راه‌حل‌های فراملی و جهان‌روا هم می‌طلبد.

در واقع انسان‌های بیشتری در قرن بیست و یکم برای مصون ماندن از شعله‌های درگیری‌های قومی، مذهبی و منطقه‌ای یا سرکوب‌های سیاسی، یا برای رهایی از فقر اجبارا به فرار و پناهجویی در مناطق دیگر جهان رو می‌آورند. در امان ماندن از پیامدهای تغییرات اقلیمی یا مناسبات ناعادلانه اقتصادی نیز از انگیزه‌های دیگر برای مهاجرت و پناهجویی هستند.

مؤلفه‌های اولیه در قرارداد رم

این مهاجرت‌ها در کشورها و مناطق مقصد به طرح این سوال‌ها دامن زده‌اند که پناهجوی واقعی کیست؟ آیا باید با انسان‌هایی که دارای دلایل و انگیزه‌های مهاجرتی متفاوت هستند، برخوردی یکسان داشت؟ چگونه باید کنترل مرزها را سازماندهی کرد تا پناهجوی واقعی از یافتن پناه محروم نماند؟ چگونه باید روند رسیدگی به تقاضاهای پناهندگی را ضابطه‌مند و در عین حال تسریع کرد؟ بازگرداندن احتمالی کسانی که دلایل لازم را برای پناهندگی ندارند در چه ابعادی و چگونه باید انجام گیرد؟ این‌ها و بسیاری سؤال‌های دیگر اتحادیه اروپا را هم که یکی از مقصدهای عمده مهاجرت‌ها در جهان است همواره به خود مشغول داشته است.

بحث‌های اولیه در باره نوع برخورد به پناهجویان در اتحادیه اروپا به قراردادهای رم در سال ۱۹۵۷ برمی‌گردد، هر چند آن زمان درک و دریافت روشنی از مسئله پناهندگی و ابعاد آن در سطح کنونی وجود نداشت. مبنای نظری این بود که روند تدریجی ایجاد یک  بازار داخلی مشترک دستیابی به یک سیاست مشترک در زمینه مهاجرت را هم ایجاب می‌کند، بی‌آن که تاکید بر مسئله پناهندگی معطوف به ورود پناهندگان از کشورهای مناطق دیگر جهان به درون اتحادیه اروپا باشد.

در دهه ۱۹۸۰ اما مهاجرت و پناهندگی به مسئله‌ای قابل اعتنا و دغدغه‌انگیز در بازار مشترک اروپا بدل شد. این توجه در افزایش همکاری تنگاتنگ‌ پلیس و نیروهای امنیتی کشورهای عضو، عقد قرارداد شنگن (۱۹۸۵) و پیمان‌نامه موسوم به "اقدام اروپایی" (۱۹۸۶) بازتاب یافت. جوهر این توافق‌ها گشایش‌ بیشتر در زمینه آزادی تحرک در درون اتحادیه اروپا، در عین سفت و سخت‌ترکردن مقررات ورود ا ز مرزهای بیرون اتحادیه بود تا به رغم گشایش‌ در درون اتحادیه، آسیب‌پذیری در برابر  ورود "ریسک و خطر" از خارج افزایش نیابد.

تدوین مبانی واحد

از قرارداد ماستریخت که سال ۱۹۹۲ امضا شد به عنوان یکی از گام‌های اساسی در زمینه تنظیم سیاست مشترک مهاجرتی و پناهندگی اتحادیه اروپا یاد می‌شود. با این همه اجرای توافق‌های صورت گرفته در این قرارداد امری الزامی و تعهدآور نشد و دولت‌های عضو می‌توانستند همچنان به سیاست‌های خاص خود در زمینه پناهندگی ادامه دهند. "برنامه لاهه" که در سال ۲۰۰۴ در دستور کار اتحادیه قرار گرفت معطوف بود به آنکه سیاست‌های پناهندگی را هر چه بیشتر در عمل یک دست کند. بحث‌ پیرامون فاز اول این برنامه در سال ۲۰۰۶ به پایان رسید و ۴ مبنای واحد را در زمینه مهاجرتی برای کشورهای عضو پیش نهاد:

• پناهنده‌ای که به یک کشور عضو اتحادیه وارد می‌شود باید درهمان کشور تقاضای پناهندگی دهد
• مراحل پذیرش پناهنده و تامین اولیه او باید تابع استانداردهای حداقلی باشد که در کل اتحادیه معتبرند
• پناهندگانی که طبق کنوانسیون پناهندگی ژنو حائز دریافت حق پناهندگی نیستند اما بازگشت‌ آنها به کشورشان هم بی‌خطر نیست باید از مصونیت‌ها و حقوق معینی برای اقامت (موقت) برخوردار شوند
• مراحل رسیدگی به تقاضای پناهندگی باید واحد و تابع استاندارها و ضمانت‌های مشابه باشد

در تدقیق بعدی این برنامه تقسیم بار پناهندگی بر دوش کلیه کشورهای عضو اتحادیه نیز در مرکز توجه قرار گرفت. کشورهای مرزی در حوزه اژه یا دریای مدیترانه (از جمله یونان و ایتالیا و اسپانیا) بیش از سایر کشورها با موج پناهندگان روبرو بوده‌اند. قرار بر تقسیم این بار شد، هر چند که هنوز هم این تقسیم به طور کامل انجام نمی‌شود و کشورهای یاد شده همچنان از بسیاری از جهات از حداقل‌ها و ظرفیت‌های لازم برای پذیرش پناهندگان برخوردار نیستند.

برای مثال برآورد می‌شود که بیش از نیمی از پناهندگان به اتحادیه اروپا در یونان اقامت دارند و تنها بخشی از آنها ثبت شده‌اند و منتظر رسیدگی به وضعیت خود هستند. این رقم یک دهم کل جمعیت یونان است که خود به ویژه در سال‌های اخیر با بحران مالی و اقتصادی سختی دست به گریبان بوده است. شمار زیادی از پناهندگان نیز در ترکیه مترصد فرصت هستند تا خود را به یونان برسانند، هر چند که با اقدامات و سخت‌گیری‌های اتحادیه اروپا تا حدودی این امکان محدود شده است.

انتقاد از چند سو

سیاست‌های پناهندگی اتحادیه اروپا پیوسته از سوی سازمان‌ها و نهادهای حقوق بشری یا انجمن‌های حمایت از پناهندگان آماج این انتقاد بوده‌ است که بیش از آن که معطوف به تامین حقوق پناهندگان باشد بر ایجاد سد و مانع برای ورود پناهندگان متمرکز است. در همین رابطه کمیساریای عالی پناهندگی بارها از سیاست‌های پناهندگی اتحادیه و نوع رفتار کشورهای عضو با پناهجویان انتقاد کرده است. سازمان عفو بین‌الملل و سازمان دیده‌بان حقوق بشر نیز انتقادهای مشابهی را پیوسته مطرح کرده و خواهان چرخش اساسی در سیاست‌های مزبور شده‌اند.

یکی از انتقادها به عملکرد نیروی حفاظت مرزی اتحادیه اروپا موسوم به فرونتکس (Frontex) برمی‌گردد که با کشتی‌ها و امکانات مجهز خود و از طریق قراردادهای مختلف با کشورهای ثالث در سواحل جنوبی مدیترانه مانع از آن می‌شود که مهاجران و پناهندگانی هم که به راستی باید مشمول بهره‌مندی از حقوق پناهندگی شوند پا به اتحادیه اروپا بگذارند. مجموعه این مرزبانی‌ها، قراردادها و مقررات سخت سبب شده‌اند که شمار پناهجویان به اتحادیه اروپا در یک دهه گذشته به شدت کاهش یابد. برای مثال شمار پناهندگان به اسپانیا از ۳۹ هزار نفر در سال ۲۰۰۶ به ۳۸۰۰ نفر در سال گذشته رسید، این در حالی است که هزاران‌نفر در شهرهای ساحلی مراکش، لیبی و تونس منتظر فرصتی هستند که با به خطر انداختن جان خود و عبور از مدیترانه خود را به ساحل یک کشور اروپایی برسانند.

در همین حال، مسیرهای پناهندگی جدیدی به وجود آمده‌اند که عمدتا زمینه‌ای برای کار و درآمد دلالان و قاچاقچیان در زمینه نقل و انتقال پناهندگان است.

گام‌های تازه برای تقویت حقوق پناهندگان

در کنار تشدید محدودیت‌ها و موانع برای ورود پناهندگان به اتحادیه اروپا، این اتحادیه اما به تازگی رشته تدابیر و هماهنگی‌های جدیدی را برای  تقویت حقوق پناهندگی تصویب کرده است که به عنوان فاز دوم "برنامه لاهه" تلقی می‌شود. در تازه‌ترین اقدام در این راستا، ماه ژوئن گذشته قانون جدید ﭘﻨﺎھﻨﺪﮔﯽ اﺗﺤﺎدﯾﮫ اروﭘﺎ در مجلس این اتحادیه به تصویب رسید که در آن ﺣﻘﻮق ﺣﻤﺎﯾﺘﯽ ﺑﯿﺸﺘﺮی ﺑﺮای ﭘﻨﺎھﺠﻮﯾﺎن در ﻧﻈﺮ ﮔﺮﻓﺘﮫ شده اﺳﺖ.

به رغم برخی هماهنگی‌ها و یکدست‌سازی‌های قوانین باز هم ﺗﺎﮐﻨﻮن، امکان ﭘﺬﯾﺮش ﺗﻘﺎﺿﺎی ﭘﻨﺎھﻨﺪﮔﯽ و ﻧﻮع رﻓﺘﺎر ﺑﺎ ﻣﺘﻘﺎﺿﯽ ﺑﮫ اﯾﻦ ﺑﺴﺘﮕﯽ داﺷﺖ ﮐﮫ وی در ﭼﮫ ﮐﺸﻮری درﺧﻮاﺳﺖ ﭘﻨﺎھﻨﺪﮔﯽ داده ﺑﺎﺷﺪ. اﯾﻦ وﺿﻌﯿﺖ در ﻣﺤﺎﻓﻞ اﺗﺤﺎدﯾﮫ اروﭘﺎ ﺑﺎ ﻋﺒﺎرت "ﻻﺗﺎری ﭘﻨﺎھﻨﺪﮔﯽ" ﺗﻮﺻﯿﻒ ﻣﯽﺷﺪ. ﺑﺎ ﺗﺼﻮﯾﺐ ﻗﺎﻧﻮن ﺟﺪﯾﺪ، ﭼﻨﯿﻦ رﯾﺴﮑﯽ از ﻣﯿﺎن ﺧﻮاھﺪ رﻓﺖ و ﻣﻘﺮرات ﻣﺸﺘﺮک و ﯾﮑﺴﺎﻧﯽ در ﺑﺮاﺑﺮ ﻣﺘﻘﺎﺿﯿﺎن ﺑﮫ اﺟﺮا در ﺧﻮاھﺪ آمد.

ﻗﺎﻧﻮن ﺟﺪﯾﺪ ﭘﻨﺎھﻨﺪﮔﯽ اﺗﺤﺎدﯾﮫ اروﭘﺎ ﺗﺴﮭﯿﻼت ﺗﺎزه‌ای را ﺑﺮای ﭘﻨﺎھﺠﻮﯾﺎن در ﻧﻈﺮ ﮔﺮﻓﺘﮫ ﮐﮫ از ﺟﻤﻠﮫ ﺷﺎﻣﻞ ﮐﺎھﺶ ﻣﺪت زﻣﺎن اﻧﺘﻈﺎر ﺑﺮای درﯾﺎﻓﺖ ﭘﺎﺳﺦ اﺳﺖ. طﺒﻖ اﯾﻦ ﻗﺎﻧﻮن، رﺳﯿﺪﮔﯽ ﺑﮫ ﺗﻘﺎﺿﺎی ﭘﻨﺎھﻨﺪﮔﯽ ﺑﺎﯾﺪ ﺣﺪاﮐﺜﺮ ﺗﺎ ﺷﺶ ﻣﺎه اﻧﺠﺎم ﮔﯿﺮد و در ﻣﻮارد ﺑﺴﯿﺎر دﺷﻮار و ﭘﯿﭽﯿﺪه ﺑﯿﺸﺘﺮ از ١٨ ﻣﺎه طﻮل ﻧﮑﺸﺪ.

در اﯾﻦ ﻗﺎﻧﻮن ﺣﻘﻮق ﭘﻨﺎھﺠﻮﯾﺎن ﻧﺎﺑﺎﻟﻎ ﻧﯿﺰ ﮐﮫ ھﻤﺮاھﯽ در ﮐﻨﺎر ﺧﻮد ﻧﺪارﻧﺪ، ﺗﻘﻮﯾﺖ ﺷﺪه اﺳﺖ. طﺒﻖ ﻣﻘﺮرات ﺟﺪﯾﺪ، از اﯾﻦ ﭘﺲ ﺗﮏ ﺗﮏ ﭘﻨﺎھﺠﻮﯾﺎن زﯾﺮ ھﺠﺪه ﺳﺎل و ﺑﺪون ﺳﺮﭘﺮﺳﺖ از ﺳﻮی ﻓﺮدی دوره دﯾﺪه ھﻤﺮاھﯽ ﺧﻮاھﻨﺪ ﺷﺪ.

ﻗﺎﻧﻮن ﺟﺪﯾﺪ ﭘﻨﺎھﻨﺪﮔﯽ در اﺗﺤﺎدﯾﮫ اروﭘﺎ، ﺗﺴﮭﯿﻼﺗﯽ ﻧﯿﺰ ﺑﺮای ﻗﺮﺑﺎﻧﯿﺎن ﺷﮑﻨﺠﮫ در ﻧﻈﺮ ﮔﺮﻓﺘﮫ و اﯾﻦ دﺳﺘﮫ و ھﻢﭼﻨﯿﻦ اﻓﺮاد ﻧﺎﺑﺎﻟﻎ را از ﭘﺮس‌وﺟﻮھﺎی راﯾﺞ در ﻓﺮودﮔﺎه‌ھﺎ ﻣﻌﺎف ﮐﺮده اﺳﺖ.

دﺳﺘﻮراﻟﻌﻤﻞھﺎی ﺣﻘﻮﻗﯽ جدید ﺑﺎﯾﺪ ظﺮف دو ﺳﺎل ﺑﮫ ﺗﺼﻮﯾﺐ ﻣﺠﺎﻟﺲ ملی ھﺮ ﯾﮏ از ﮐﺸﻮرھﺎی ﻋﻀﻮ اﺗﺤﺎدﯾﮫ رﺳﯿﺪه و در ﻗﻮاﻧﯿﻦ ﻣﻠﯽ آنها ﺟﺮﯾﺎن ﯾﺎﺑﺪ ﺗﺎ اﺟﺮای آنها ﺑﺪون واﺳﻄﮫ و ﺑﮫ ﺻﻮرت ﻣﺴﺘﻘﯿﻢ ﺑﺎﺷﺪ.